“新機(jī)制”背景下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)與實(shí)施路徑
導(dǎo)讀：
2023年11月，《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）發(fā)布，明確政府和社會(huì)資本合作應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)，并應(yīng)全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施；隨即陸續(xù)頒布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（六部委2024年17號(hào)令）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)），對(duì)新機(jī)制下政企合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。
新機(jī)制強(qiáng)調(diào)從“政府付費(fèi)”向“使用者付費(fèi)”為主、從“重建設(shè)”向“重運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，對(duì)項(xiàng)目全生命周期管理要求提升。招標(biāo)工作成為落實(shí)新機(jī)制、優(yōu)選專業(yè)高效合作伙伴、保障項(xiàng)目可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文旨在分析新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)、合同條款設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)管控路徑等。
01新機(jī)制下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)的核心要點(diǎn)
1.精準(zhǔn)定位與項(xiàng)目準(zhǔn)備
（1）嚴(yán)格項(xiàng)目篩選：特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)為具有明確收費(fèi)渠道和方式的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，預(yù)期收益可覆蓋投資運(yùn)營(yíng)成本，符合“新機(jī)制”鼓勵(lì)方向（如收費(fèi)公路、污水處理、垃圾處理等）。市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營(yíng)模式。
（2）深化前期論證：強(qiáng)化可行性研究，特別是使用者需求預(yù)測(cè)、付費(fèi)意愿與能力分析、收費(fèi)機(jī)制設(shè)計(jì)、成本效益分析的深度與準(zhǔn)確性。同時(shí)，可對(duì)擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式招標(biāo)的項(xiàng)目在招標(biāo)前進(jìn)行意見征求、市場(chǎng)意愿分析及必要的市場(chǎng)測(cè)試。
（3）清晰界定核心邊界：明確項(xiàng)目范圍、產(chǎn)出要求（數(shù)量、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)）、特許經(jīng)營(yíng)期限（與投資回收期匹配）、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬與移交標(biāo)準(zhǔn)等。
2.優(yōu)化招標(biāo)資格條件設(shè)置
特許經(jīng)營(yíng)者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。另外還應(yīng)考慮以下因素：
（1）突出專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力：由于新機(jī)制“重運(yùn)營(yíng)”的要求，資格條件應(yīng)重點(diǎn)考察潛在投標(biāo)人的同類項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)實(shí)力、管理團(tuán)隊(duì)和業(yè)績(jī)，而非以往單純考察施工能力或融資規(guī)模。
（2）強(qiáng)調(diào)財(cái)務(wù)穩(wěn)健性：設(shè)定合理的財(cái)務(wù)實(shí)力門檻，在招標(biāo)文件中明確要求投標(biāo)人提供完整的財(cái)務(wù)資料，包括近三年經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)表（資產(chǎn)負(fù)債表、利潤(rùn)表、現(xiàn)金流量表）、銀行授信證明、納稅記錄等關(guān)鍵文件。重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、收入結(jié)構(gòu)、現(xiàn)金流狀況等基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，分析投標(biāo)人長(zhǎng)期投融資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
（3）落實(shí)“優(yōu)先民企”政策：不得設(shè)置限制民營(yíng)企業(yè)參與的招標(biāo)條件。在合法合規(guī)前提下，設(shè)定有利于民營(yíng)企業(yè)公平參與的資格條件。在招標(biāo)文件中明確特許經(jīng)營(yíng)者的主體資格要求和對(duì)民營(yíng)企業(yè)持股比例的要求，對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與的給予適當(dāng)加分，這也符合新機(jī)制要求。清華大學(xué)投融資政策研究中心在政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制政策問(wèn)答專欄中回復(fù)，PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持初衷、回歸本源”，就是主要鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)和外商投資企業(yè)參與?！蛾P(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）在起草過(guò)程中充分征求了有關(guān)部門意見，與《招標(biāo)投標(biāo)法》有關(guān)規(guī)定以及文中“公平選擇特許經(jīng)營(yíng)者”等不存在沖突。
3.創(chuàng)新招標(biāo)文件
通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評(píng)級(jí)狀況。
（1）明確核心要求：在招標(biāo)文件中應(yīng)清晰闡述項(xiàng)目目標(biāo)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、核心邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)分配框架、監(jiān)管要求等。對(duì)于報(bào)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)以財(cái)務(wù)測(cè)算為基礎(chǔ)，合理設(shè)置報(bào)價(jià)指標(biāo)和報(bào)價(jià)模型。
（2）設(shè)計(jì)科學(xué)的回報(bào)機(jī)制：聚焦使用者付費(fèi)，明確收費(fèi)定價(jià)/調(diào)價(jià)機(jī)制。除符合政策的政府付費(fèi)外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。
（3）突出方案競(jìng)爭(zhēng)：要求投標(biāo)人提交詳細(xì)的技術(shù)方案（含建設(shè)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)方案）、財(cái)務(wù)方案（投融資計(jì)劃、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)、報(bào)價(jià)）、法律方案（對(duì)協(xié)議關(guān)鍵條款的響應(yīng)）等。重點(diǎn)對(duì)其運(yùn)營(yíng)效率提升、成本節(jié)約、服務(wù)創(chuàng)新、全生命周期價(jià)值創(chuàng)造能力進(jìn)行評(píng)審。
（4）創(chuàng)新評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)與權(quán)重：
a.提高運(yùn)營(yíng)能力權(quán)重：運(yùn)營(yíng)能力主要體現(xiàn)在運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、團(tuán)隊(duì)、方案先進(jìn)性、能效管理、智慧化應(yīng)用、技術(shù)升級(jí)路徑等，應(yīng)適當(dāng)提升其占比權(quán)重，合理設(shè)置評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。
b.強(qiáng)化財(cái)務(wù)方案可持續(xù)性評(píng)審：重點(diǎn)評(píng)估現(xiàn)金流預(yù)測(cè)合理性、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、報(bào)價(jià)的競(jìng)爭(zhēng)力與可負(fù)擔(dān)性。
c.綜合評(píng)估全生命周期成本與效益：不僅要看重建設(shè)報(bào)價(jià)，更要看重長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和服務(wù)質(zhì)量保障。
d.特許經(jīng)營(yíng)期限：特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)與投資回收期、設(shè)施壽命匹配，如將特許經(jīng)營(yíng)期限作為招標(biāo)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以最終招標(biāo)確定的期限為準(zhǔn)。明確特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)和特許經(jīng)營(yíng)到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。
（5）強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與價(jià)值提升：對(duì)采用新技術(shù)、新模式提升效率或服務(wù)體驗(yàn)的方案在分析其可行性的基礎(chǔ)上給予適當(dāng)?shù)募臃帧?/span>
（6）其他：特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿或提前終止，擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營(yíng)模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營(yíng)者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營(yíng)者。選定的特許經(jīng)營(yíng)者及其投融資、建設(shè)責(zé)任原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營(yíng)者選擇程序。
02關(guān)鍵合同條款設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)管控
新機(jī)制通過(guò)剛性約束倒逼政府和社會(huì)資本合作回歸“專業(yè)運(yùn)營(yíng)本質(zhì)”，合同設(shè)計(jì)必須緊扣“民企運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、績(jī)效捆綁”三大鐵律，避免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積。
1.合同核心條款
（1）項(xiàng)目范圍與產(chǎn)出要求：應(yīng)詳盡、可量化、可監(jiān)測(cè)。
（2）服務(wù)價(jià)格及動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制：不同的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或同一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中可能涉及實(shí)行政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的收費(fèi)價(jià)格、實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格的收費(fèi)價(jià)格，以及通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定的項(xiàng)目提供產(chǎn)品或服務(wù)的“約定價(jià)格”等價(jià)格類型，應(yīng)根據(jù)不同的價(jià)格類型在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中對(duì)相關(guān)的定價(jià)、調(diào)價(jià)和相應(yīng)的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等進(jìn)行約定。明確定價(jià)依據(jù)、程序、調(diào)價(jià)公式、調(diào)價(jià)周期和觸發(fā)條件，保障項(xiàng)目收益的合理穩(wěn)定。明確收費(fèi)主體（政府或項(xiàng)目公司）、收費(fèi)方式及監(jiān)管方式。
（3）與績(jī)效強(qiáng)關(guān)聯(lián)：支付必須與特許經(jīng)營(yíng)者達(dá)到約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格掛鉤。建立全面KPI體系，覆蓋建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（質(zhì)量、安全、效率、環(huán)保、服務(wù)滿意度等），明確監(jiān)測(cè)方法與頻率，例如政府監(jiān)管、第三方評(píng)估、公眾監(jiān)督相結(jié)合。同時(shí)，使用者付費(fèi)的支付必須嚴(yán)格、透明地依據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果執(zhí)行，設(shè)置明確的扣減或獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。
（4）風(fēng)險(xiǎn)分配：特許經(jīng)營(yíng)者全擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但可以明確政府方在防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)（唯一性）方面的責(zé)任邊界，合理分配需求不足風(fēng)險(xiǎn)。
（5）股權(quán)變更限制：設(shè)置合理的股權(quán)鎖定期（特別是運(yùn)營(yíng)責(zé)任期），限制隨意轉(zhuǎn)讓，確保運(yùn)營(yíng)主體穩(wěn)定和核心能力持續(xù)。
（6）退出與移交：詳細(xì)規(guī)定特許期滿或提前終止時(shí)，項(xiàng)目設(shè)施移交的范圍、狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試程序、移交時(shí)限及費(fèi)用承擔(dān)。
2.風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制
（1）動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制：有效應(yīng)對(duì)通脹、成本波動(dòng)、政策變化等帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
（2）履約擔(dān)保體系：建設(shè)履約擔(dān)保、運(yùn)維履約擔(dān)保、移交履約擔(dān)保等。
（3）應(yīng)急預(yù)案與儲(chǔ)備金：要求項(xiàng)目公司建立應(yīng)對(duì)主要風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案和儲(chǔ)備金。
（4）定期評(píng)估與重新談判機(jī)制：設(shè)定合同中期評(píng)估節(jié)點(diǎn)，僅在發(fā)生重大不可預(yù)見情勢(shì)變更（符合法律政策規(guī)定）時(shí)，依據(jù)合同約定程序進(jìn)行有限重新談判，核心條款（回報(bào)機(jī)制原則）一般不變。
（5）政府監(jiān)管與信息公開：強(qiáng)化政府全過(guò)程監(jiān)管職責(zé)，推動(dòng)關(guān)鍵信息（如績(jī)效評(píng)估結(jié)果、付費(fèi)情況）公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。
“新機(jī)制”下特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目招標(biāo)的核心在于緊扣“使用者付費(fèi)”和“專業(yè)運(yùn)營(yíng)”，通過(guò)科學(xué)招標(biāo)遴選真正具備長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)能力和效率優(yōu)勢(shì)的特許經(jīng)營(yíng)者，并通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤O(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配和項(xiàng)目可持續(xù)。規(guī)范高效的招標(biāo)與合同管理是激活民間投資、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量、推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式行穩(wěn)致遠(yuǎn)的關(guān)鍵基石。