PPP項(xiàng)目的建設(shè)是全生命周期最為關(guān)鍵的事項(xiàng)，事關(guān)項(xiàng)目的產(chǎn)出和成敗，也是政府考核付費(fèi)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。據(jù)全國PPP綜合信息平臺管理庫項(xiàng)目2020年8月報(bào)：2014年以來，累計(jì)入庫項(xiàng)目9,746個、投資額15.1萬億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目6,708個、投資額10.6萬億元，落地率68.8%；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4,032個、投資額6.1萬億元，開工率60.1%。2020年以來，新入庫項(xiàng)目684個、投資額12,504億元，簽約落地項(xiàng)目378個、投資額7,528億元；開工建設(shè)項(xiàng)目324個、投資額5,188億元。以上可以看出，我國推行PPP模式六年多來，大量的PPP項(xiàng)目已簽約落地并實(shí)際開工建設(shè)。雖然今年受到疫情的很大影響，但仍有不少的項(xiàng)目落地并開工建設(shè)。但開工建設(shè)并不意味著項(xiàng)目就能順利完成，尤其是按照事先設(shè)定的項(xiàng)目產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)完成。筆者在參與部分地區(qū)PPP項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)，不是每個處在建設(shè)期的項(xiàng)目都“一切安好”。現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目問題的高發(fā)期多數(shù)集中在建設(shè)期，有的發(fā)生在項(xiàng)目開工建設(shè)前，有的發(fā)生在工程建設(shè)過程中，能夠從建設(shè)期順利進(jìn)入運(yùn)營期順利獲得政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目并不見多數(shù)。下面筆者就結(jié)合實(shí)務(wù)談?wù)凱PP項(xiàng)目在建設(shè)期存在的18個現(xiàn)實(shí)問題，分析問題形成的主要原因，并提出防范建設(shè)期問題和風(fēng)險的建議。
一、PPP項(xiàng)目建設(shè)期主要問題解析
（一）PPP項(xiàng)目建設(shè)期履約現(xiàn)狀
筆者在為多地PPP項(xiàng)目提供服務(wù)時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目在建設(shè)期履約的情況并不樂觀，部分的PPP項(xiàng)目合同簽訂以后，中標(biāo)社會資本不及時、不充分履約的情況較為嚴(yán)重，如項(xiàng)目資本金不及時到位，項(xiàng)目融資未及時完成，建設(shè)期延誤等；部分項(xiàng)目政府方建設(shè)期違約現(xiàn)象也時有發(fā)生，如前期項(xiàng)目手續(xù)不完善，項(xiàng)目用地?zé)o法及時提供，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容單方調(diào)整，政府方原因造成的工期延誤等；也有的由于法律政策變化導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本增加、總投資增加等。諸多問題的存在導(dǎo)致部分項(xiàng)目雖已落地建設(shè)，但卻無法正常實(shí)施和推進(jìn)，有的甚至提前終止清算。同時，隨著近年來政府與社會資本雙方矛盾的更加凸顯，PPP項(xiàng)目的訴訟糾紛案件也不斷出現(xiàn)，從中國裁判文書網(wǎng)上搜尋到的案例和部分法院審理的案件情況可以看出，PPP項(xiàng)目的訴訟糾紛案件較之前幾年大幅上升的趨勢明顯，且糾紛涉及的類型各異、涉及領(lǐng)域較廣。如：社會資本方未完成項(xiàng)目資本金出資糾紛、久未開工請求解除合同糾紛、請求確認(rèn)ＰＰＰ項(xiàng)目合同無效糾紛、項(xiàng)目公司追償權(quán)糾紛、請求確認(rèn)ＰＰＰ協(xié)議內(nèi)容違規(guī)糾紛、項(xiàng)目公司工程違約糾紛、未能實(shí)現(xiàn)融資及施工原材料價格上漲等原因?qū)е潞贤瑹o法履行糾紛、項(xiàng)目抵押權(quán)糾紛等等。大量訴訟糾紛案件不斷出現(xiàn)在嚴(yán)重影響項(xiàng)目正常實(shí)施，影響政企雙方合作關(guān)系的同時，更為各方利益帶來較大損失。
（二）PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在的問題
筆者結(jié)合自己PPP項(xiàng)目服務(wù)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)梳理總結(jié)出目前PPP項(xiàng)目建設(shè)期存在的影響項(xiàng)目正常推進(jìn)的主要問題有：
1、為趕工期，PPP項(xiàng)目合同未簽訂就開始施工問題，最終因完不成融資，項(xiàng)目終止，已完成的工程量無法納入預(yù)算也無法結(jié)算。
2、社會資本方資本金或項(xiàng)目融資不及時到位等違約行為出現(xiàn)，導(dǎo)致建設(shè)期未能如期開工或工期延誤。
3、政府方原因（未完成拆遷、項(xiàng)目用地手續(xù)無法提供等）造成項(xiàng)目建設(shè)無法及時開工，造成工期延誤，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目公司各項(xiàng)成本的增加。
4、因國家環(huán)保等政策變化及疫情等原因?qū)е虏牧蠞q價、各種建設(shè)成本增加，項(xiàng)目嚴(yán)重超出概算、超項(xiàng)目總投資和財(cái)承。
5、政府方規(guī)劃調(diào)整等原因造成的工程子項(xiàng)目增加，造成項(xiàng)目嚴(yán)重超總投資。
6、項(xiàng)目建設(shè)總投資增加，未依法完成變更，超概算部分很難取得金融機(jī)構(gòu)的貸款，項(xiàng)目公司及社會資本方融資壓力較大。
7、政府方原因變更項(xiàng)目，導(dǎo)致無法辦理審批手續(xù)，項(xiàng)目在建設(shè)期停工，已完成的子項(xiàng)目如何申請政府付費(fèi)？項(xiàng)目公司能否要求政府方按照項(xiàng)目合同原約定的時間支付缺口補(bǔ)助？
8、建設(shè)期內(nèi)原總包單位破產(chǎn)或喪失履約能力等，項(xiàng)目公司如何重新選擇新的施工總包單位？
9、建設(shè)期政府單方減少子項(xiàng)目造成項(xiàng)目公司利益嚴(yán)重受損問題，項(xiàng)目公司如何與政府再談判以保護(hù)自身的合法權(quán)益？
10、建設(shè)期內(nèi)出現(xiàn)施工總包單位與項(xiàng)目公司勾結(jié)挪用工程款導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度遲緩或項(xiàng)目停工的問題如何有效解決。
11、財(cái)辦金（2017）92號文之前的項(xiàng)目不進(jìn)行建設(shè)期績效考核是否涉嫌固定回報(bào)等違規(guī)行為。
12、建設(shè)期結(jié)束后如何確認(rèn)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的金額，對工程竣工結(jié)算政府審計(jì)結(jié)果有較大分歧的如何處理。
13、建設(shè)期增加的PPP項(xiàng)目工程范圍以外的子項(xiàng)目能否依法納入PPP項(xiàng)目包內(nèi)直接與項(xiàng)目公司簽訂補(bǔ)充協(xié)議由其實(shí)施。
14、建設(shè)期項(xiàng)目公司出現(xiàn)涉訴問題如：施工總包單位的涉訴波及項(xiàng)目公司；項(xiàng)目公司社會資本方股權(quán)被查封；項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)被凍結(jié)等影響項(xiàng)目建設(shè)如何處理。
15、建設(shè)期PPP模式終止轉(zhuǎn)為政府直投模式，原施工總包合同一并終止還是繼續(xù)履行？
16、項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束后如何做好與運(yùn)營期的銜接的流程和手續(xù)？
17、項(xiàng)目公司因項(xiàng)目融資需要如何依法依規(guī)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)。
18、建設(shè)期項(xiàng)目提前終止，如何依法進(jìn)行終止清算，對已完成的工程量如何結(jié)算等等。二、PPP項(xiàng)目建設(shè)期問題產(chǎn)生的主要原因
PPP項(xiàng)目建設(shè)期各類問題的出現(xiàn)有的是政府方或項(xiàng)目公司的雙方的原因或各自的違約行為，也有可能是由于法律政策的變化，也可能源自不可抗力等一些外界不可控的因素所致。每個項(xiàng)目實(shí)施背景的不同產(chǎn)生的原因也不盡相同。結(jié)合PPP項(xiàng)目建設(shè)期的現(xiàn)狀來看，引發(fā)項(xiàng)目問題產(chǎn)生的主要原因大致可分為以下幾類：
PPP項(xiàng)目建設(shè)期問題產(chǎn)生的多數(shù)是在合同履行過程中因社會資本方或項(xiàng)目公司的違約行為所致，或是由于其履約能力嚴(yán)重降低所致。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：有的社會資本中標(biāo)并組建項(xiàng)目公司后，由于自身原因無法完成資本金出資義務(wù)導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲不開工建設(shè)；有的因自身資質(zhì)能力不足或項(xiàng)目融資手續(xù)不全等無法及時完成項(xiàng)目融資；有的社會資本方法人代表涉嫌刑事犯罪被采取了強(qiáng)制措施項(xiàng)目無人過問只能停工；還有的未經(jīng)政府方同意擅自將項(xiàng)目公司股權(quán)違規(guī)轉(zhuǎn)讓他人；也有的是社會資本在項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)破產(chǎn)、重大安全生產(chǎn)事故、股權(quán)被查封等情況導(dǎo)致能力嚴(yán)重降低等等。上述情況的出現(xiàn)，必然影響項(xiàng)目正常的建設(shè)進(jìn)度，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的提前終止。
PPP項(xiàng)目的建設(shè)的責(zé)任和風(fēng)險雖然應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)，但政府在此過程中也承擔(dān)著一定的合同義務(wù)，如不能按約履行也會給項(xiàng)目的建設(shè)帶來一定影響。如：未及時完成項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理，未及時提供項(xiàng)目用地，規(guī)劃調(diào)整單方增加或減少子項(xiàng)目，因此造成工期延誤，并因此導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法獲得政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助等；還有的是由于政府方的主觀原因所致，如:選擇社會資本不夠科學(xué)慎重。有的PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在選擇社會資本時并不是充分了解潛在社會資本的投融資、建設(shè)運(yùn)營的業(yè)績能力等情況，而是過分看重報(bào)價，這就為未來合作期各種問題和風(fēng)險發(fā)生埋下了隱患，尤其在項(xiàng)目融資以及工程質(zhì)量問題上極易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致的結(jié)果就是社會資本中標(biāo)后項(xiàng)目延遲或停滯。又如：不認(rèn)真履行建設(shè)期監(jiān)管職責(zé)。多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目建設(shè)期的監(jiān)管僅停留在表面，對項(xiàng)目的施工進(jìn)度、項(xiàng)目資金使用情況未進(jìn)行有效的監(jiān)管。包括對項(xiàng)目的建設(shè)期績效評價工作也是敷衍了事，績效目標(biāo)不明確，績效指標(biāo)不清晰等。
在PPP項(xiàng)目的全生命周期，國家法律政策的變化是很正常的，對ＰＰＰ項(xiàng)目的正常實(shí)施帶來諸多影響也是在所難免的。如：在項(xiàng)目的建設(shè)期國家環(huán)保政策不斷加強(qiáng)和變化，項(xiàng)目公司建設(shè)期間需增加的大量環(huán)保措施費(fèi)和各類建設(shè)成本，造成項(xiàng)目概算及總投資增加，政府的付費(fèi)也相應(yīng)增加等一系列后果；再如：政府對城市規(guī)劃的調(diào)整，導(dǎo)致部分子項(xiàng)目無法實(shí)施或工期延誤，項(xiàng)目公司投資收益嚴(yán)重降低或無法及時獲得政府付費(fèi)，如何給予補(bǔ)償問題，缺乏依據(jù)和合同約定；又如：財(cái)辦金（2017）92號文實(shí)施以后對PPP項(xiàng)目績效考核，需要將考核結(jié)果與建設(shè)成本掛鉤，此前已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目如何進(jìn)行建設(shè)期績效考核，如不考核是否涉及“固定回報(bào)”問題等，都是由于法律政策變化外部原因給正處在建設(shè)期的項(xiàng)目帶來問題和影響。
4、PPP項(xiàng)目合同本身存在的缺陷和風(fēng)險。
合同是PPP項(xiàng)目履約的基礎(chǔ)和保障，合同條款內(nèi)容的設(shè)計(jì)應(yīng)最大限度做到合理、完善、規(guī)范。但實(shí)務(wù)中的PPP項(xiàng)目合同不規(guī)范不完善的問題比比皆是。例如：環(huán)保政策變化導(dǎo)致的項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營成本大幅增加如何承擔(dān)問題；又如：合同履約過程中政府單方減少子項(xiàng)目導(dǎo)致社會資本方投資回報(bào)大幅減少等諸多PPP項(xiàng)目中實(shí)施的關(guān)鍵問題，其直接影響到項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)出，影響政府財(cái)政支出責(zé)任和項(xiàng)目公司的投資回報(bào)。對類似問題的合同約定一旦不夠完善或存在缺陷缺項(xiàng)，將會對項(xiàng)目的正常實(shí)施造成嚴(yán)重阻礙。
三、做好PPP項(xiàng)目建設(shè)期風(fēng)險防范，杜絕和減少問題的出現(xiàn)隨著執(zhí)行階段PPP項(xiàng)目數(shù)量的不斷增多，問題不斷出現(xiàn)，項(xiàng)目的建設(shè)階段如果出現(xiàn)失誤，可能整個項(xiàng)目陷入停滯或終止，社會資本可能會虧損破產(chǎn)清算，政府的項(xiàng)目會受到嚴(yán)重影響進(jìn)而危及社會公共利益。因此，嚴(yán)格項(xiàng)目的執(zhí)行，認(rèn)真履行PPP項(xiàng)目合同約定，保障全生命周期項(xiàng)目的依法合規(guī)和順利實(shí)施，對政府及社會資本來說都是至關(guān)重要的。為此做好PPP項(xiàng)目履約風(fēng)險防范的工作，盡量杜絕和減少問題的出現(xiàn)，又快又好推進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施，是PPP項(xiàng)目建設(shè)期各方的主要職責(zé)和任務(wù)。為此建議如下：
1、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目建設(shè)期履約管理。
財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）要求“要加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，確保政府和社會資本雙方權(quán)利義務(wù)對等，政府支出責(zé)任與公共服務(wù)績效掛鉤”。因此，加強(qiáng)對PPP的履約管理不僅是作為合同一方的政府的責(zé)任和義務(wù)，也是PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施的要求。對于PPP建設(shè)期的履約管理，建議做好以下幾個方面
（1）加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目建設(shè)期融資的監(jiān)管。包括資本金出資時間及金額、項(xiàng)目公司融資完成的情況、對資金使用的監(jiān)管，以及對不能及時完成融資違約責(zé)任的追究等。這是保障項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)最為重要的基礎(chǔ)和保障，融資問題解決了其他一切問題自然都會迎刃而解，否則，所有的問題都會蜂擁而至。
（2）加強(qiáng)對項(xiàng)目施工過程的履約管理。包括：項(xiàng)目是否按時開工并按照進(jìn)度要求施工；是否存在影響工程質(zhì)量的因素；是否存在造成工期變動的原因；是否提交了建設(shè)期履約保函并辦理了所需的各項(xiàng)保險；對項(xiàng)目公司建設(shè)期績效監(jiān)測等。
（3）加強(qiáng)對工程變更的管理，明確工程變更的實(shí)施流程及責(zé)任主體，以及變更備案審批手續(xù)的辦理等。
（4）規(guī)范科學(xué)開展PPP項(xiàng)目建設(shè)期績效評價，嚴(yán)格按照事先設(shè)定的績效目標(biāo)和指標(biāo)，從項(xiàng)目的產(chǎn)出、管理、效益等方面進(jìn)行考核，同時還應(yīng)充分體現(xiàn)將考核結(jié)果與完全的建設(shè)產(chǎn)出掛鉤。
（5）加強(qiáng)對項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管。對出現(xiàn)符合建設(shè)期項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓情形的事項(xiàng)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)和審核，既要保障項(xiàng)目融資的順利實(shí)施，又要遵循依法合規(guī)的原則，確保股權(quán)轉(zhuǎn)讓的依法合規(guī)性。
作為PPP項(xiàng)目履約重要的基礎(chǔ)和保障，項(xiàng)目合同的重要性是顯而易見的，針對實(shí)務(wù)中項(xiàng)目合同容易出現(xiàn)的問題，筆者認(rèn)為，要有效地防止項(xiàng)目建設(shè)期問題的發(fā)生，就要在PPP項(xiàng)目合同中合理劃分政府方與項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期間的權(quán)利義務(wù)，更好地平衡雙方的不同訴求，確保項(xiàng)目建設(shè)的順利實(shí)施。一是，對于項(xiàng)目建設(shè)期的融資責(zé)任而言，應(yīng)完全由項(xiàng)目公司和社會資本方承擔(dān)，因此，應(yīng)加強(qiáng)對社會資本方和項(xiàng)目公司投融資責(zé)任的監(jiān)管和違約預(yù)防和處罰；二是，對于項(xiàng)目建設(shè)要求而言，要有包括設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、施工標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)等在內(nèi)的主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求。在PPP項(xiàng)目合同簽訂之前，雙方應(yīng)協(xié)商確定具體的項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并規(guī)定在PPP項(xiàng)目合同中；三是，要有項(xiàng)目建設(shè)時間要求，在PPP項(xiàng)目合同中，通常會明確約定項(xiàng)目的建設(shè)工期及進(jìn)度安排。在完工時間對于項(xiàng)目具有重大影響的項(xiàng)目中，應(yīng)在合同中進(jìn)一步明確具體的完工日期或開始運(yùn)營日；四是，要有項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任劃分。在PPP項(xiàng)目中，通常由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按照合同約定的要求和時間完成項(xiàng)目的建設(shè)并開始運(yùn)營，該責(zé)任不因項(xiàng)目建設(shè)已部分或全部由項(xiàng)目公司分包給施工單位或承包商實(shí)施而豁免或解除；五是，要有政府方對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入。為了能夠及時了解項(xiàng)目建設(shè)情況，確保項(xiàng)目能夠按時開始運(yùn)營并滿足合同約定的全部要求，政府方往往希望對項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行必要的監(jiān)督或介入，并且通常會在PPP項(xiàng)目合同中約定一些保障政府方在建設(shè)期的監(jiān)督和介入權(quán)利的條款。政府對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和介入權(quán)利主要包括：定期獲取有關(guān)項(xiàng)目計(jì)劃和進(jìn)度報(bào)告及其他相關(guān)資料；在不影響項(xiàng)目正常施工的前提下進(jìn)場檢查和測試；對建設(shè)承包商的選擇進(jìn)行有限的監(jiān)控，在特定情形下，介入項(xiàng)目的建設(shè)工作等等。
財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號）要求“PPP項(xiàng)目合同中除應(yīng)規(guī)定社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)外，還應(yīng)保證政府方合理的監(jiān)督權(quán)和介入權(quán)，以加強(qiáng)對社會資本的履約管理”。其中對社會資本的履約管理就包含了對社會資本違約預(yù)防機(jī)制的建立。
PPP項(xiàng)目的全生命周期，社會資本方包括項(xiàng)目公司實(shí)施項(xiàng)目時隨時會出現(xiàn)違約的行為，在PPP項(xiàng)目建設(shè)期，社會資本方（包括項(xiàng)目公司）的違約行為主要表現(xiàn)形式為：未履行或未及時履行資本金出資義務(wù)；未完成或未在約定的時間完成融資；未及時提交建設(shè)期履約保函或購買保險等；擅自轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)；擅自將項(xiàng)目公司的資產(chǎn)或設(shè)施包括特許經(jīng)營權(quán)對外抵押擔(dān)保；建設(shè)期發(fā)生不及時開工、工期的延誤、放棄建設(shè)等行為。
對于可能發(fā)生的社會資本方或項(xiàng)目公司違約行為，首先應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中提前設(shè)定好詳細(xì)的違約的情形以及較為嚴(yán)厲的違約責(zé)任的承擔(dān)方式或處罰措施。對于出現(xiàn)的導(dǎo)致合同目的不能實(shí)現(xiàn)或政府方利益嚴(yán)重受損的根本違約，應(yīng)賦予政府方解除合同、要求賠償直接經(jīng)濟(jì)損失的權(quán)利，使其不敢違約、不想違約、不能違約。其次，對于已經(jīng)發(fā)生的違約行為，雙方為有效地避免和防范以后類似風(fēng)險的發(fā)生，更好地推動項(xiàng)目實(shí)施，雙方可以在達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上重新簽訂補(bǔ)充協(xié)議。
大量處在建設(shè)期的PPP項(xiàng)目問題的出現(xiàn)不盡相同，如何能處理好，方法不同因人而異。就像人們常說的“幸福的家庭是相似的，不幸的家庭各有各的不幸”一樣，項(xiàng)目的順利一定是依法合規(guī)運(yùn)作，雙方愉快合作的結(jié)果，項(xiàng)目問題和糾紛的出現(xiàn)一定是項(xiàng)目違規(guī)運(yùn)作或一方違約等所導(dǎo)致的后果。愿你的PPP項(xiàng)目在建設(shè)期能“一切安好”。